党的十九大报告首次提出“幼有所育”，将其作为保障和改善民生的一项重要内容。3岁以下婴幼儿照护[1]服务事关婴幼儿健康成长、事关千家万户、事关民族未来。国务院办公厅于今年4月印发《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》（国办发〔2019〕15号），浙江省在今年的政府工作报告中也提出要“加强3岁以下婴幼儿托育[2]工作，着力破解托育难问题等”。该项工作已成为领导重视、百姓关心的一件民生大事。

    为助推我区3岁以下婴幼儿托育服务体系构建，探索具有高新特色、滨江特点的区域婴幼儿托育服务体系的适性发展机制，区政协将“3岁以下婴幼儿托育服务健康发展”作为调研课题。课题组组织部分委员和我区相关职能部门负责人到上海黄浦区、静安区（全国范围内0-3岁托育服务先行先试区），杭州下城区（浙江省试点区）调研学习；调研我区相关幼儿园“托幼一体化”开展情况；并在我区相关企业和三个街道中的6个社区开展“3岁以下婴幼儿托育服务需求”的走访调研和问卷调查。

一、国内外3岁以下婴幼儿托育服务工作经验简介

（一）国外3岁以下婴幼儿托育服务经验

在经济发达国家，0-3岁的托育服务受到重视。美国：优先计划把0-3岁的婴幼儿列入正式服务对象，提出了早期优先计划（EHS）。美国的托育机构主要有独立日托中心和家庭式日托中心两种形式。美国托育机构逐渐形成一定的规模，3岁以下儿童入托率逐年上升，20世纪60年代仅为11%，90年代初为48%，至1997年快速提升到64.9%。到2004年，美国全国已经增长到了700家“早期开端”服务机构，服务于62000个0～3岁婴幼儿低收入家庭。英国：有需要的家庭可以将出生2个月后婴幼儿入托。托儿所费用昂贵，政府会根据家庭收入情况进行补贴，居民也可将孩子交给个人看护，如果看护者有相应从业资格也可获得政府补贴，社区会设立小型图书馆、博物馆、亲子活动场所，让孩子们参与活动。德国：默克尔政府出台《德国“家庭关爱”政策》，该政策于2013年实施，国家承诺满足所有家庭0—3婴幼儿多形式的入托需求。澳大利亚：澳大利亚联邦政府起步较迟，但对0-3岁幼儿保育教育高度重视，于2009年发布《国家早期教育发展战略：投资在早期》，出台《儿童早期教育和保育国家质量标准》等。上述发达国家都十分重视婴幼儿早期发展，政府推动婴幼儿托育服务，配套政策齐全，资金投入到位，为家庭提供多样化的优质托育服务。

（二）上海、南京3岁以下婴幼儿托育服务经验

目前，3岁以下婴幼儿托育工作全国较为典型的模式有两种，分别为上海模式和南京模式。上海市和南京市党委政府都高度重视此项工作，两地起步较早，发展较好，均建立了相应的工作机制，初步形成了多元化、多层次的服务体系，走在全国前列。

    1.上海市0-3岁托育服务工作创举。从1999年起，上海市就提出构建0-6岁系统的学前教育体系，明确教育部门是主管部门。但是具体到0-3岁婴幼儿的托育服务，依然存在各部门职责不清晰的情况。2017年，上海市政府把建立20个社区婴幼儿托育点作为与人民生活密切相关的实事，作为推动0-3岁婴幼儿托育服务工作的载体。托育点均采用“公建民营”，由政府提供场地，并通过购买服务引入专业组织进行日常运营，为群众上班期间提供托管服务。现上海争取用2至3年时间，实现普惠性托育点在所有街镇全覆盖。2019年新增50个托育点已被列为市政府实事项目。

为促进和规范托育市场，上海市、区均建立了托幼工作联席会议，定期商议解决托育服务管理工作中的重大问题，托幼工作联席会议下设办公室。各区同步成立托育服务指导中心，负责牵头组织协调受理咨询和开办申请等工作。我们在调研学习过程中，充分感受上海对于3岁以下婴幼儿托育机构的服务与管理，一个突出特点是严格监管和精细指导并重，多部门联手和协同。同时，上海已重视为不同收入家庭提供多元化的托育服务及在社区内开展普惠性的托育服务工作。

2.南京0-3岁托育服务工作模式。南京市在 0-3 岁婴幼儿托育服务方面的探索较早，2011年、 2012年、2014 年南京市政府先后出台《关于推进南京市0-3岁婴幼儿早期发展工作的意见》《南京市 0－3岁婴幼儿早期发展均等化促进工程实施办法》，成立了分管副市长任组长，由17 个部门组成的0－3岁婴幼儿早期发展协调小组及联席审查制度，明确了政府在其中所起的指导和监管作用。             

2017年，南京市印发《南京市0-3岁婴幼儿早期发展工作提升行动计划（2017-2020年）》，形成“1+6”政策体系，明确育儿园、亲子园、看护点三种托育类型，分别提供全日制/半日制托育服务、计时制托育服务和其他育儿服务。南京0-3岁婴幼儿托育服务建立了“政府指导、部门监管、市场运作、社区组织、家庭参与”的工作机制，具有卫计主管、联席审查、市场运作、以奖代补等几大特点。

二、我区3岁以下婴幼儿托育服务基本情况

我区经济社会发达，加上生育政策的调整，出生人口维持较高数量的增长，截至2018年8月30日，我区0-3岁婴幼儿共计13728人，其中0-12个月3879 人（占比28.2 %），13-24个月4509人（占比32.8%），25-36个月5340人（占比39%）。0-3岁户籍婴幼儿基本情况：2016年出生的户籍婴幼儿3379人，2017年4615人，2018年3898 人，合计户籍0-3岁婴幼儿数11892人。

（一）托育服务需求情况

通过对我区相关企业和三个街道中的6个社区开展“3岁以下婴幼儿托育服务需求”的走访调研和问卷调查。总共发放235份问卷，回收231份，回收率为98.3%，其中226份为有效数据。调查发现，226户家庭均有托育服务需求，有5.8%的家长期望孩子在1-12个月入托,有49.1%的家长期望孩子在13-24个月入托,有50.9%的家长期望孩子在25-36个月入托。可见，3岁以下婴幼儿托育服务需求高，且婴幼儿年龄越大，服务需求率越高。

我区家庭对3岁以下婴幼儿托育的有偿服务有一定的接受度。经调查，愿意支出3000元/月以下约占 88.9 %（详见表1）。

表1  家庭对托育服务收费标准接受情况表

目前，我区各类托育机构收费标准高低不一，其中，公办幼儿园的托班收费标准是560元/月~ 800 元/月（目前停招托班），部门办（国企、高校、机关单位办）幼儿园为780元/月~ 1220元/月，民办幼儿园为5900元/月~12800元/月，早教培训机构托班的收费标准是3000元/月~ 8000元/月。

（二）我区0-3岁婴幼儿托育服务的基础性优势

1.较早开展学前教育低龄化试点探索。我区从2007年起全面部署“托幼一体化”工作。幼儿园里除满足3-6岁幼儿入园，同时，基本能满足3岁以下婴幼儿的入托（那时，我区以常住人口为主，3岁以下入托需求不大）。随着我区城市化的进一步推进，住宅小区入住率的不断提高，为满足小班幼儿入园问题，多数幼儿园停招了托班。2009年-2013年，我区两周岁的婴幼儿入托(指在幼儿园上托班）率呈明显下降趋势，分别为80% 、61%、58%、21.8%、6.1%。然而，这个年龄段的孩子父母又正值创业之际，高新区的特质更是“新生代家长”的聚集地，这些高学历家长和富裕的青年家长越来越关注儿童早期教育。

顺应需求，区教育局在构建区域0-3岁早期教养的多元指导服务模式方面，因地制宜进行了探索与实践。2009年-2016年，我区先后分五批在优质幼儿园内共设立早教亲子园36所。指导模式上，以“园中园”的形式，利用周末及其他业余时间，尝试早期教养指导工作；“入托”形式上，将全日制托班转变成半日制或计时制的托班，以满足一些需求；服务方式上，开展“上门入户指导”，与有关社区、企业联动，开展面向全区的大型亲子服务活动等。这种多元化的服务模式有效解决了没有“入托”的婴幼儿家庭对早期教育的需求。浙江日报、今日早报、青年时报、杭州日报、天堂硅谷报等多家媒体先后对我区的早教服务工作做了相关报道；“开展多元0-3岁婴幼儿早期教养指导服务模式的实践研究”列入2013年区政府对教育局的年度创新考核加分项目；《构建区域多元0-3岁婴幼儿早期教养指导服务网络》创新项目成果于2014年在全国学术研讨会上做过交流，并入编杭州蓝皮书2013年社会卷。

2.托育服务体系曾初步建立。2014年2月，曾有区政协委员提出《关于健全我区0-3岁早期教养工作长效机制的建议》提案，同年8月，我区成立了0-3岁儿童早期教养指导工作领导小组，印发《滨江区推进0-3岁婴幼儿早期发展促进工作实施方案》的通知，明确相关职能部门的职责，确立十个区早教人口发展基地（设在幼儿园和社区），建立专家资源库，以早教人口发展基地为载体，由政府购买服务的方式，为0-3岁婴幼儿家庭提供一年5次的早教指导服务工作，深受群众的欢迎和赞誉。

（三）存在的问题

我区3岁以下婴幼儿托育服务供给总体不足，供需矛盾突出，尤其是普惠性托育服务有效供给短缺。目前，全区共有90 家早教培训机构，通过幼儿园托班、早教培训机构实际解决托管问题的人数大概为2102人，其中，175人参加幼儿园托班，1927人参加社会机构各类托管，占婴幼儿总数的15.3 %，若以需求最为迫切的2-3岁婴幼儿家庭总数计，也只占17%。调查发现，0-12个月阶段的婴幼儿以家庭抚养为主；13-36个月阶段的9849名婴幼儿中，约21.3%的家庭参加过各种类型的早教服务（亲子类、日托类、其他育儿服务）。

经调查，我区有37.2%的家长提出理想的育儿机构为幼儿园托班（2-3岁），有22.1%的家长提出理想的育儿机构为独立场所的全、半日托中心，16.8%的家长提出理想的育儿机构为社区育儿中心或亲子游戏室。可以看出，家长的总体需求为一个正规且可以全天或半天托育的场所，其中幼儿园开设托班的需求最大（详见表2）

表2 家庭理想的托育服务机构情况表

据2019年9月30日统计，我区有各级各类幼儿园共61所，共有托班14个，入托人数 175人（详见表3）。目前，全区2周岁婴幼儿入园率降至3.6 %，较之2010年“托幼一体化”下的61 %入托率，下降较快。最凸显的是我区民办幼儿园托班收费高（5900元/月~12800元/月），只能满足少部分高收入家庭需求，与 88.9 %家庭愿意支付3000元/月以下费用托育期望值相距甚远。

表3  滨江区幼儿园开设托班情况表

目前，我区“幼有所育”的托育服务功能偏弱，数量上表现为入托率偏低，与OECD国家相比，差距明显；结构上表现为供需失衡，需求强烈，但供给类型比较单一，特别是普惠性托育资源缺乏（与广大家庭的期望差距大）；质量上表现为科学育儿水平不高，家长、看护人及从业人员普遍缺乏科学的、系统的育儿知识。深层次分析其原因在于（除试点区外的全市乃至全省的共性问题）：一是政府作用发挥不充分。尽管今年已有国办发〔2019〕15号文出台，为婴幼儿照护（托育）服务整体发展指明方向，但结合我区实际，婴幼儿照护（托育）服务的规划发展、政策引导、规范建设和服务监管等缺乏具体操作路径，总体处于无法可依、无人可管的状况。二是托育市场发展不够规范。托育机构的市场准入和监管标准不明确，一方面消防、建筑、环保、食品、人身、卫生防疫等诸多安全风险普遍存在，另一方面照护服务的科学性难以保障。市场供给与社会需求匹配度不够。高收费情况比较普遍而普惠性供给不足，少数中低收费机构必须混合早教、培训等其他业务才能勉强维持运营而导致托育质量难以保证。此外，小月龄婴幼儿的托育市场开发不足。三是社会支持体系发展滞后。全社会支持婴幼儿托育的整体环境亟待建设。信任缺乏：尤其是少数涉幼事件的曝光宣传，致使家长不敢送、企事业单位不愿办的问题十分突出。动力缺乏：由于各相关方的责权利不够清晰，政府扶持政策不落地，致使一些有条件的社会资源处于观望状态。人才缺乏：婴幼儿托育工作所需技能和知识涉及面广、专业性强，致使无论是主管部门，还是行业机构，都缺少必要的专业人才储备。此外，充分维护女职工合法权益、落实产假保障等其他支持政策还有不到位的地方。

三、构建我区婴幼儿托育服务体系适性发展机制的建议

为满足人民群众的需求，提供好3岁以下婴幼儿托育服务，我区应充分发挥原有的基础优势，立足城区发展的长远战略，积极借鉴国内外的先进经验，找准定位，努力形成“政府引导、部门协作、多方参与、社会运营、形式多元、普惠可及、保障有力”具有高新特色、滨江特点的3岁以下婴幼儿托育服务体系发展机制，实现十九大报告提出的“幼有所育”目标，让每一个孩子都享受优质的托育服务。思考、建议如下：

（一）构建政府引导、统筹推进的协调机制

1.加强组织领导。为积极引导3岁以下婴幼儿托育服务工作规范、安全、有序发展，党委、政现有的工作职责，进一步明确相关责任分工（相关职能部门职责分工府要加强对3岁以下婴幼儿照护服务工作的组织领导。根据工作要求，认真梳理单位部门见（国办发〔2019年〕）15号文件的附件），使各成员单位相互配合，区、街道（社区）两级托育管理与服务形成合力。由区政府统筹、规划，成立区政府分管领导任组长，社发、教育、市场监管、民政、发改、财政、人社、住建、公安、工会、共青团、妇联、消防、财税、规划与自然资源等部门相关领导任成员的“高新区（滨江）3岁以下婴幼儿托育服务工作领导小组”，建立区3岁以下婴幼儿托育服务工作联席会议机制，下设办公室，办公室设在区社发局（卫健口）。由区社发局负责牵头3岁以下婴幼儿托育服务工作。协调统筹3岁以下婴幼儿托育服务体系的规划、建设、发展和监管工作，并指导推进多种模式实践工作。

2.出台政策文件。顺应国家、省、市启动3岁以下婴幼儿照护工作的改革与发展态势，把握3岁以下婴幼儿托育服务政策开发的“视窗”（10月9日，国家发展改革委 国家卫生健康委关于印发《支持社会力量发展普惠托育服务专项行动实施方案（试行）》的通知，10月14日，国家卫生健康委印发《托育机构设置标准（试行）和托育机构管理规范（试行）》的通知），结合区情，因地制宜制定、出台：加快促进3岁以下婴幼儿托育服务发展的实施意见、3岁以下婴幼儿托育机构管理暂行办法、3岁以下婴幼儿托育机构设置及督导评估标准、3岁以下婴幼儿照护（托育）指南等相关政策与实施细则。坚持标准化、规范化引领，实现婴幼儿托育的整体化、系统化和科学化，为提高托育机构的工作水平和家庭指导水平提供依据。

3.加快规划布局。将3岁以下婴幼儿托育服务建设纳入区域总体规划，推动该项工作在场地、设施和经费等方面形成总体保障机制。引导托育机构合理布局和规范发展，支持在新建、改建、扩建的公办幼儿园中增设托班，鼓励有条件的民办幼儿园增设托班，支持社区（社区党群服务中心、街道社区卫生服务中心）提供公益性托育服务或家庭育儿指导服务，鼓励有条件的企业利用商务楼主要面向内部员工提供照护服务，鼓励个人举办机构提供非营利性或营利性的照护服务。

4.强化监督管理。加强行业监管，加快建立审批、发证、监管、评估、惩处退出等一系列备案管理制度。按照先审后批模式进行托育服务机构审批，相关部门审核通过后，归口一个部门统一受理，发放依法开展托育服务通知书，并在政府政务网站上公示方便民众选择和监督。建立以街道为主体、各部门参与的属地综合监督管理模式，加强日常监管。加强监管的技术改革创新，构建智能化、网络化管理，引入信息化监管。建立托育机构诚信档案和黑名单制度，引导各类托育机构健康优质发展。

5.加强党建引领。发挥党群组织作用，在各级各类托育机构组建、运营过程中发挥党组织和党员的先锋模范作用。组建行业协会，设立协会章程，开展行业自律，强化党对行业协会的领导，树立行业良好风范。加强师德师风建设，做好从业人员思想教育工作，加大对行业先进典型的选树和宣传。

（二）构建多元结合，分类服务的平台机制

以就近就便为原则，设立场地灵活、服务多样的各类托育机构，积极推动个人、企业、幼儿园、社区等主体举办营利性或非营利性托育机构。鼓励提供全日制、半日制、计时制等托育时长和育儿园、亲子园和看护点的各类服务形式，发展不同的托育模式[3]。

1.家庭服务模式。加强对婴幼儿抚养人科学育儿知识传播和宣传教育，融合孕产妇健康教育和婴幼儿早期教育工作，通过举办孕妇学校、育儿沙龙和编纂系列托育教育丛书、普及儿童发展和教育理念、儿童生理心理发展特点、喂养护理及常见病防治、意外伤害预防等知识和理念。

2.托幼一体服务模式。2018年，我区户籍婴幼儿人数较2017年降低16%，可见“全面二孩”的政策效应相较于前两年趋于减弱，意愿弱化型、成本约束型的低生育模式已开启。据此推测，三年后幼儿园3-6岁幼儿入园压力可能会有所缓解。国办发〔2019〕15号文件突破了原先《幼儿园管理条例》《幼儿园工作规范》等规定的“幼儿园只能招收3-6岁的幼儿”的政策规定，政策的调整导向十分明显。鉴于我区的托幼一体化工作起步早、工作基础好，群众对托育一体化需求较高，建议结合近年来我区新生儿出生人口监测数据以及出生人口趋势情况，做好挖潜文章，发挥教育部门“托幼一体化”的管理体制和专业资源集聚优势，加大托幼资源统筹力度。以现有幼儿园为依托，在幼儿园附设早教中心，以“园中园”的形式最大限度开足托班，发展机构托育，重点提高2-3岁幼儿的收托能力，擦亮我区托幼一体化的金名片。

3.社区服务模式。大力发展社区托育，充分发挥社区基础优势，将3岁以下婴幼儿托育服务工作有机的融入到未来社区建设之中，逐步实现托育全覆盖。如有可能，建议把建5-10个左右的社区婴幼儿托育点作为2020年为民办实事项目，整合社区用房资源，通过免费或低于市场价出租提供场地，并通过购买服务引入专业组织进行日常运营，为居民家庭提供托育服务。或者由社区发动部分有需求、有学历、有觉悟、有空闲的祖辈家长引领其他家长自发建立“公益育儿联盟”，并组建常设培训师团队[4]，对其进行专业育儿培训后（乃至获育婴师证）担任“志愿者”乃至“准教师”。

4.单位自建服务模式。充分发挥工会组织作用，鼓励企事业单位在自有场地内开办托育服务机构。我区楼宇众多，鼓励有一定规模和条件的企业，兴办符合标准的托育机构，为职工解决后顾之忧。

5.社会兴办服务模式。鼓励市场主体针对高中低端的不同类型需求，举办符合标准的托育机构，满足社会多层次多样化托育服务需求。特别是在规范的基础上鼓励其拓展其他托育方式和类型，包括借鉴并改良国际先进的托育模式（机构）与服务内容等。

（三）构建强化支持、优化服务的保障机制

从机制、机构、财政、人员、资源等多方面提供保障，做到有钱办事、有人管事、资源充足。

1.建立完善服务体系。根据婴幼儿成长发展和服务要求，建议在区社发局设置事业单位属性的托育服务管理机构（管理机构可在区社发局卫键系统存量事业单位中调整解决），组织协调各方开展托育服务，为托育服务机构提供举办咨询、日常管理、人员培训等指导管理服务；扩充区妇幼保健计划生育服务中心功能，增挂“滨江区3岁以下婴幼儿托育服务指导中心”牌子，增设相关人员，完善区街两级对托育机构的牵头管理、监督、服务工作，提供公益化指导服务，承担研究、指导、培训、示范、监管等职能。拓展区街两级“1+N”“三优”服务体系，开发宣传资料、出台照护指南，帮助和指导家长和从业人员科学育儿，提高家长和监护人的科学育儿能力；加强卫生保健、疾病防控的监管，培训相关从业人员；实施推进示范点评选建设，重点开展托育机构审批和监管，对资质、标准进行审查，牵头联系相关部门和街道落实行业监管等。

2.加大财政支持。把该项工作纳入财政保障体系，加大财政投入，科学制定财政支持计划和经费管理办法。支持开展广泛性的父母教育、家长培训课程和师资队伍能力提升培训。通过购买服务、减免税收、减免房租等措施扶持和奖励兴办托育机构，促进3岁以下托育服务的多元投入。

3.加强人员及资源供给。通过组建专家团队，建立培训师团队，征召并培训正式教师及志愿者队伍（含家长群体）等多种渠道，扩充托育人员队伍来源，保障托育服务质量。为此，可借力上海等地已研发的托育工作人员培训课程方案和所需的各种“指南”或“规范”[5]，改革育婴师培训及认证制度，培养专业人才，满足事业发展、市场运行、家庭育儿等需求。